美国数据开放七年的经验与启示

当今社会，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富。大数据时代，将政府部门数据通过互联网向社会开放，充分释放其蕴含的经济社会价值，已越来越受到世界各国的重视。根据开放知识基金会统计，到2015年底，已有122个国家和地区不同程度地开放了政府数据。其中，美国是政府数据开放的先行者和受益者。

       数据开放：道阻且长

       2015年美国数据开放学会(U.S.OpenDataInstitute)对全美50个州的政府数据开放情况进行了普查，并于2016年3月发布了评估报告，认为当前数据开放存在三大问题。

       一是开放意识不足，缺乏内在动力。联邦政府在数据开放初期，通过自上而下的行政力量，推动实施数据开放计划。但美国数据开放学会认为政府工作人员多数以完成任务的心态进行开放工作，对数据开放有助于改善服务能力、提升治理水平的认识不足，甚至认为数据开放与自身工作关系不紧，缺失主动作为的干劲和动力。

       二是政策落实不力，阻碍可持续发展。一方面，数据开放工作职责不明确，部分人员不愿承担开放风险，存在为了规避风险而选择不开放以及数据地方保护主义等现象。另一方面，数据开放工作缺乏长期持续计划，在一些地方政府或部门，一旦发生人事变动，就容易出现数据开放工作停滞的现象。

       三是开放标准不细，给实际应用带来不便。目前美国数据开放的标准架构仍然缺失，给数据开发利用带了较大障碍。以道路数据为例，相同的道路在不同的地方管辖区所体现的数据格式不同，给再利用带来巨大额外工作量。美国总统奥巴马日前发起一项警察数据创新项目，旨在利用开放数据创新技术工具构建安全可信的社区环境，其中最主要的工作之一就是“抓紧开发制定警察数据标准”。

       但是，联邦政府仍然在资金上积极支持政府数据开放。2016年2月，数字政府软件提供商Socrata公司针对政府对数据开放的态度和计划开展调查，结果显示在美国506名参与调查的政府工作人员中，3/4的受访者表示会在未来半年内继续保持或增加对数据开放工作的资金投入;尤其是在联邦政府层面，数据开放将继续获得政府的积极支持。

       美国政府数据开放经历“三步走”

       美国政府数据开放以2009年奥巴马政府发布《透明开放政府备忘录》为标志。7年来，美国政府数据开放持续深入，总体上经历了3个阶段。

       第一阶段：政策提出和推进阶段(2009～2010年)，重点是建章立制，开展技术手段建设。2009年1月，美国联邦政府发布《透明开放政府备忘录》，提出建立透明、开放、合作政府。5月，联邦首席信息官(CIO)委员会开发的政府数据开放网站Data.gov上线，白宫管理与预算办公室要求各部门在60天内公布开放政府计划，并把首批开放数据上传到Data.gov网站上。12月，美国总统办公室、管理与预算办公室联合发布《开放政府指令》，要求联邦政府各部门在45天内，在Data.gov网站上至少再开放3项高价值数据。2010年7月，管理与预算办公室发布《开放政府计划》，进一步推动各部门形成阶段性开放数据计划。

       第二阶段：政策健全和完善阶段(2011～2013年)，重点是规范开放，完善推进机制。2011年8月Data.gov网站进行了改版，具备高级搜索、用户交流和API调用等新功能。这一时期，还先后发布了《数字政府：建设21世纪更好服务美国人民的信息平台》、《开放数据政策——将信息作为资产进行管理》以及《实现政府信息公开化和机器可读取化总统行政命令》等一系列文件，进一步完善美国政府数据开放的推进体系、管理框架和开放利用标准，提升了数据资源的开放性和互操作性。

       第三阶段：开放总结和再推进阶段(2014年至今)，重点是总结经验，寻求深化开放对策。2014年，白宫发布《抓住机遇、守护价值白皮书》，总结美国大数据中的隐私保护政策和立法，夯实数据开放的安全围栏。2015年以来，多方论坛和峰会成为各行业逐步推动各领域数据开放的主要手段。2015年10月，美国住房和城市发展部围绕政府开放数据在社区服务方面的最佳实践和未来展望，举办了开放政府和技术博览会。2016年，联邦政府举行开放数据圆桌会议，对联邦政府部门数据开放进行全面总结。

       在联邦政府大力推动下，7年来在Data.gov开放的数据集由最初的47个增加至18.3万个，超过其他国家和地区数据开放量的总和，覆盖部门扩大至57个。数据开放成效不断显现，基于房地产、气候、农业等重点领域的开放数据，已涌现出一大批数据驱动服务企业。如房地产公司Zillow利用政府开放的房屋数据，开发在线房产估值和交易服务，公司员工仅560人，市值超过55亿元人民币;再如意外天气保险公司ClimateCorporation依托政府开放的60年农作物收成数据、超过100万个气象监测站的气象数据以及14TB的土壤质量数据进行深度分析，面向农民提供完备意外天气保险服务，于2013年被跨国农业生物技术公司孟山都(Monsanto)以11亿美元收购。数据“红利”正成为促进美国经济增长和带动经济社会创新发展的新动力。

       我国公共信息资源开放进展如何?

       党中央、国务院高度重视数据资源开放工作。十八届五中全会提出要“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”;《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号)把“加快政府数据开放共享、推动资源整合、提升治理能力”列为重点任务;今年2月，中办、国办印发《关于全面推进政务公开工作》，再度将“推进政府数据开放”列为重点任务，鼓励社会力量充分开发利用政府数据资源。李克强总理指出，目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，“深藏闺中”是极大的浪费，同时强调除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私的数据以外，都应向社会开放，使之转化为社会财富。

       全国来看，我国各地、各部门正积极探索推进政府数据资源开放。2012年以来，上海、北京、无锡、武汉、青岛、浙江等多地先后建设运行数据资源开放网站，集中开放了几千个数据集，推动政府数据资源的社会化开发利用;广东、贵州、重庆、天津等多个省市也相继制定发展规划，推动政府数据资源开放。国家气象局、国家林业局、国家统计局等部门也在不断探索开放高价值数据。

       如何借鉴“他山之石”?

       当前，我国公共信息资源开放尚处于起步阶段，主要面临着各地认识不一、统筹推进不足、数据资源的社会化再利用效果不明显等问题。针对国内问题，借鉴美国经验，有序推进数据开放走深走远，应着重推进以下3项举措。

       一是建立数据制度保障体系。加快制定和出台我国公共信息资源开放相关法规，使开放工作有规可循、有法可依。完善数据开放管理制度，明确政府数据开放原则、边界，建立协调、监查、保障、绩效评估等制度，切实保障数据开放执行力度。同时，制定数据开放安全审查标准，维护国家安全、商业秘密和个人隐私。

       二是建立统一数据开放平台。充分利用现有政务数据中心资源，建设我国统一的国家数据开放门户网站，明确“中央-省-地市”数据开放网站物理架构和逻辑架构。明确开放网站平台技术规范和功能要求。制定网站数据开放目录编制指南，明确各级政府机构的工作要求。制定网站开放平台的运营管理和安全保障制度，提升系统安全和数据安全能力。

       三是加快制定开放标准。加强数据开放标准体系建设，提升开放数据的标准化程度，重视开放数据的机器可读性、互操作性，结合各领域数据应用特点规范开放格式，降低企业后续开发成本。对于信息化程度较低的地区或部门，加大国家资金支持力度，加快原有公共信息资源的数字化转换进程，丰富数据资源来源。

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